乡镇体制问题的研究_乡镇,矛盾,农村,职能,机构

导语：

以下为文章主要内容：

乡镇系统体例题目的探讨
近来，我深切到**县，对农村乡镇工作进行了一次专题调研。总的感触，当前中间农村工作的政策深得民气，农业增产，农民增收，农村的局势愈来愈好，农业、农民、农村的题目正在获得有效办理，比拟之下，乡镇的题目更加凸起，乡镇的工作更加坚苦，乡镇题目已经成为当前农村最为紧张的题目之一。
乡镇题目，来由已久。其紧张表现是：债务负担沉重，财路税源欠缺，政权运转艰巨。查看的**县，乡村负债达13.58亿元，此中乡镇本级6.76亿元，乡镇站所3.14亿元，村级3.68亿元。40个乡镇中，负债总额超出1亿元的1个，4000万元以上的6个，2000—4000万元的10个，1000—2000万元的14个，1000万元以下的9个。农村税费改革特别是周全撤除农业税今后，乡镇财路进一步萎缩，绝大大都乡镇财路税收很少，很多乡镇产业税收几乎是空白，乡镇公事经费紧张不敷，靠挪借资金和欠帐保持构造运转已经是乡镇广泛现象。
乡镇题目不是常德独有的题目，也不是哪一届党委、当局留下的题目，而是全国农村特别是中西部地区平凡存在的题目，极具广泛性、同质性。究其因为，紧张是现行乡镇系统体例中的题目和矛盾长期积聚构成的。一是有限的财权与无穷的事权之间的矛盾。长期以来，乡镇作为一级政权在事权上是无穷的，而与之相对应，乡镇的财权是有限的，在农村经济广泛不景气的环境下，县级当局“保县紧乡”的趋势明显，乡镇财力特别薄弱。懦弱的乡镇财务要负担一个美满的当局本能机能，必定导致乡镇步入随便举债、乱收乱支等恶性轮回的怪圈。二是小农经济的根本与巨大的上层构筑之间的矛盾。如今的乡镇，绝大部分都是以莳植业为主的农业乡镇，还处在小农经济社会，农业的残剩有限，经济根本薄弱，而乡镇的机构是“麻雀虽小，五脏俱全”。小农经济根本与巨大的上层构筑长期构成富强的反差，积聚了农村乡镇中的各种矛盾和题目。三是工作的弹性与考核的刚性之间的矛盾。从表面讲，乡镇作为一级基层政权，工作有必定的自立性和弹性范畴。但从实践来看，乡镇工作实际上是异国弹性的，这紧张是因为，上级当局对乡镇工作的考核是刚性的，以“政绩”论好汉，以考核论起落的用人机制对乡镇工作的感化巨大，比如教诲“两基”达标、财产布局调整、乡镇企业成长、上交税费收取等各项任务都是硬指标。作为乡镇当真人必须想方设法结束这些硬指标，从客观上激发了乡镇的短时间行动，大搞形象工程、政绩工程，造成华侈紧张、劳民伤财，效益低下。四是干部的长处与农民的长处之间的矛盾。因为乡镇财力有限，干部的长处得不到保险，长期以来，乡镇干部处于保险本身长处与保护农民长处的两难当中，两难选择的结果，每每是保险本身的长处优先。乡镇与农民争利的紧张伎俩便是摊派举债，既积聚了乡镇本身的矛盾，又激发了涉负案件、干群干系恶化等非平常现象。 因而可知，乡镇题目的本质是系统体例题目。破解乡镇坚苦，明显在现有系统体例框架内小改小调，空间愈来愈小，结果难以冲破。必须痛下决议信念，完全改革现行乡镇系统体例，使乡镇脱胎换骨，再现活力。乡镇系统体例改革的直接目标，是要从根本上办理乡镇机构肥胖、人浮于事、财力弱竭、负担沉重、运转艰巨等凸起题目。我们不难发觉，乡镇的这些题目归结起来，便是本能机能、机构、人员和效果题目。是以，办理乡镇的题目，促成乡镇系统体例改革必须在本能机能、机构、人员和效果上作文章、寻冲破。我感触，关键之策便是减事减人减机构。乡镇系统体例改革必须始终贯穿减事减人减机构这一主线，环绕这一主线细化改革方法，配套改革办法，乡镇的题目也就会水到渠成。当前，环绕这一主线改革乡镇系统体例，应遵循四条原则：一是标本兼治的原则。乡镇题目，积沉已久，“冰冻三尺，非一日之寒”，改革乡镇系统体例应当立足治本，标本兼治。治标便是对乡镇当前的题目从政策长进行化解，办理乡镇的迫在眉睫；治本便是对乡镇今后的成长从系统体例长进行典范，建立典范有效健康运转的乡镇行政系统体例。二是变化本能机能的原则。当前乡镇的很多题目，都是因为乡镇本能机能不清，乡镇当局越位、缺位、错位酿成的，是以，促成乡镇系统体例改革应当从本能机能上脱手，找准乡镇位置，明了乡镇事权，增进乡镇本能机能变化。三是进步效果的原则。乡镇系统体例改革要有益于低落乡镇行政本钱，进步乡镇运转效果。四是随机应变的原则。在详细的操纵方法、财务系统体例实在定等各个详细关键上，因为各地经济成长程度差别，不宜强求整齐划一的大略模式，要珍视实效，随机应变。根据一条主线四条原则的根本思路，对促成乡镇系统体例改革，发起五条对策发起：

1、弱化乡镇本能机能。在加快向产业主导社会转型的进程中，农村经济也在被分化、吸赞成调整，农村的人力、人才、资金、技巧等出产要素在加快向产业和都会滚动，可以预感，农村经济的本身成长不会产生质的变化，农村经济在集体经济中的比重只会下降不会上升，办理农民的题目只能靠以工补农、以城带乡，我们不要对乡镇特别是广大的农业乡镇付与难以蒙受的经济成长和根本构筑的重担与职责。是以，弱化乡镇本能机能，应当成为改革乡镇系统体例的一个根本教导思维。根据“市场能办理的，当局不干涉，民间能负担的，当局不包办”的原则，公道界定乡镇当局本能机能，今后，乡镇的根本本能机能紧张是三条：一是保护基层政权的平常运转；二是供给根本的大家办事，包括民政、治安、法律、互助出产事件、突发变乱处理等当局本能机能办事；三是在系统体例改革中构造和赞成各种经济、社会办事构造的成长，鞭策社会化办事。如许，使乡镇成为一个只负担非专业本能机能的平常性政治、公益大家办事的微型机构，这也与“小当局，大社会”的行政系统体例调整趋势符合合，乡镇本能机能变化今后，减事减人减机构才有实际根本。固然，也必须看到，乡镇的本能机能弱化今后，乡镇的成长也谋面对一些新的题目。就当前而言，紧张面对农村水利构筑等公益奇迹谁来负担的题目。从本能机能和本领上看，农村大中型公益构筑像水利构筑、交通构筑等应当由国度、省、市、县分级负担，在当前市、县财务也比较坚苦的环境下，应紧张经过议定国度、省转移付出办理。就我市特别凸起的水利构筑题目，我们也能够思虑由国度出台新的政策，比如开征水利构筑税等路子办理，这是最抱负的方法。至于农村小型公益奇迹紧张经过议定村级“一议一事”筹资筹劳办理。

2、促成乡村撤并。跟着乡镇本能机能的弱化，客观上要求对现有的乡镇村组建制进行调整配套，这也是农村税费改革今后综合配套改革的紧张内容。如今全国很多处所都在展开改革试点，省内的长沙县已经根本结束了这项工作。根据外埠的经验，联合我市的实际，乡村撤并宜分两个层面进行，一个层面是撤并乡镇，另外一个层面是适度合村并组。关于撤并乡镇，可以思虑两个方案，方案一：并乡方案。便是根据实际对现有乡镇进行归并，扩大乡镇范围，在此根本上精简机构、精简人员、变化本能机能，科学配置设备摆设乡镇的权力运行机制和监督机制。一个根本的设法，便是将地区较小、管辖人口不敷2万的乡镇，同等撤除归并，乡镇的参考范围肯定在均匀面积100—150平方千米、均匀人口3万—5万人以上(山区乡镇均匀人口3万以上，丘陵区乡镇均匀人口4万人以上，平湖区乡镇均匀人口5万人以上)。撤并后，全市乡镇建制总量估计比如今裁减三分之一。履行这一方案，能够在较大程度上精简机会商人员，裁减财务压力，强大乡镇气力，并为鞭策小城镇成长，履行城镇化计谋预留了系统体例空间。同时，这一设想符合国度农村综合配套改革精神，在实践中具有可行性，是我们改革乡镇系统体例最实际的选择方案。方案二：撤乡方案。保存部分经济自立增加本领和财务气力较强的城镇，如城关镇和一部分老城镇，将别的大部分乡镇行政建制扫数撤除，同等改成县级人民当局的派出机构，称乡镇办事处，办事处党政机构合一，带领交织任职，不再设人大、政协机构。办事处的紧张本能机能是受县级当局拜托，代办部分社会事件办理权柄，供给部分大家办事。如许，可以大幅度精简机会商人员，裁减行政层次，低落办理本钱，促成村民自治，符合市场经济成长方向。可是这一方案存在可预期的弊端，比如，与现行的宪法、处所构造法有抵牾的处所，分流人员多，人员安排难度大、本钱高。是以，这一方案是一个意高远的构思，是乡镇系统体例改革成长的取向，但立刻大面积履行大略性不大，可以先选择一个县试点，后推行。

关于合村并组。当前，合村并组工作在全市很多处所正在展开或即将展开，合村并组今后，有益于进一步低落行政本钱，进步工作效果，这是乡镇系统体例改革的最紧张构成部分。可是，我们也要看到，合村并组比撤并乡镇矛盾更多，难度更大。紧张是：村级集体经济成长的差异大，并村后大众的经济长处难以均衡；民间假贷的扳连面大，并村后债权债务矛盾更加纷乱；农村家属势力、派性见解，感化并村后的工作；村组干部的从头推举和精简，感化结果部农村操纵本领较强的人的长处；村名组名的从头变化，扳连到大众户口本、身份证的变动，增加大众的经济负担，等等。所以，合村并组，大众的自动性不必定很高。在这个环境下，必须从实际动身，不搞一刀切，谨慎操纵，稳步促成。一是要依法履行。严厉根据《村民委员会构造法》的法则，促成村民自治，并村方案由乡镇当局发起，经村民集会评论辩论赞成后，报县级当局承诺履行。二是要区划公道。恭敬历史和实际，对地舆相邻、水系附近、交通便利、范围较小的村委会，适度进行并村。三是要范围适度。为便利大众和便于办理，撤并后的村范围可以思虑：人居对径间隔3—5千米、人口3000—4000人摆布。四是要集体撤并。合村并组应为村构成建制集体归并，以裁减资产、债务胶葛和矛盾。合村并组今后，依法推举产生新的村党构造和村委会，履行交织任职，每个村保存村干部3—5人，组干部履行兼任或推举片干部。

3、精简机构人员。农村税费改革过去，乡镇干部一半以上的人员和精神是收取税费，税费改革今后，特别是周全撤除农业税今后，很大一部分乡镇干部无事可干，乡镇机构肥胖、人浮于事的现象更加凸起，精简机会商人员尤其紧急。精简乡镇机会商人员，可思虑分四个程序：一是精简带领职数。这一作法，很多处所作了摸索，比如，湖北咸安在乡镇系统体例改革中，经过议定精简乡镇带领职数和党政交织兼职到达精兵简政的目标，结果较好。他们的根本路子便是履行乡镇党委、人大、当局、政协“四合一改革”模式。履行“四合一改革”今后，乡镇带领职数由过去的21—23名，裁减到9—13人。根据我市的环境，可以思虑扫数乡镇带领履行党政交织任职，党委布告兼任乡镇长和人大主席，副布告兼任副乡镇长，乡镇不设政协机会商职数。根据乡镇人口、财务收益和面积三项综合指数别离乡镇类别，将乡镇分为
1、
2、三类。一类乡镇配备党政带领11人：党委布告1名，副布告7名，党委委员3名；二类乡镇配备党政带领9名：党委布告1名，副布告6名，党委委员2名；三类乡镇配备党政带领7名：党委布告1名，副布告4名，党委委员2名。二是精简乡镇内设机会商人员。按乡镇本能机能，乡镇构造内设六办，即党政办公室：当真乡镇党委和当局工作和谐、构造平常运转；经济成长办公室：当真农村互助出产事件办理和和谐；社会治安综合办理办公室：当真社会治安综合办理工作，包括法律、巩固、安定出产等；社会事件办理办公室：当真民政、社会保险办事工作；人口和筹划生育办公室：当真人口和筹划生育工作的构造和谐；财经办理办公室：当真财务税收的综合办理和和谐。每个办公室根据乡镇实际环境核定行政式样2—3名。三是精简乡镇站所机会商人员。将原属于乡镇管辖的七站八所分为两类，中介办事性一类的“站、所”，扫数推向市场，具有必定行政本能机能、不能完全依靠市场办理的“站、所”，进行撤并整合，整合今后，可设3个站，即农技水管站、动物防疫站、筹划构筑办理办事站，林区乡镇可以思虑建立林业站，根据乡镇大小，每个站配备奇迹式样2—4名。乡镇机构人员精简后，每个乡镇财务扶养人员把握在40人以下，比现有人员精简50%以上。四是分流充裕人员。乡镇机构精简今后，乡镇党政带领，按构造程序录用或推举，构造站所工作人员，在现有人员中兑现竞争上岗、择优录用，充裕人员进行分流。分流人员辨别三种环境，对行政式样人员(公事员)，按《国度公事员暂行条例》法则，工龄到达30年以上的，鼓励提早退休；年龄较大的，比如男55岁、女50岁以上的，履行内退或歇岗；年龄和本领适合的，下派到村级构造任职；鼓励干部离职，自谋职业。对奇迹式样人员，履行一次性“买断”，完全置换身份。对临时人员扫数清退。

4、调整财务系统体例。乡镇题目的核心是“钱”的题目。办理“钱”的题目，在财务系统体例上存在必定空间。可以从三个方面出力，第一，美满财务分成系统体例。按分税分享、向县乡倾斜的原则，美满财务分成系统体例，在国度、省、市、县、乡财力配置设备摆设比例中，财力得当向县乡两级倾斜，进步县乡财力所占比重，这也是科学成长观的要求，是以工补农、以城带乡的要求。第二，改革财务办理系统体例。根据乡镇财力环境，根据确保基层政权运转和强化农村大家办事的要求，可以履行两种办理模式：一是比较典范的分税制财务系统体例。紧张是在经济比较发财、财务收益范围500万元以上、财力增加能够满足本身付出必要的乡镇履行，履行一级当局，一级财务，践诺相对美满的当局本能机能。二是县直管乡镇的统收统支型财务系统体例。对经济欠发财、财务收益范围小于500万元的乡镇，可对照国库集结出入的办理方法，其财务收益直接上缴县国库，付出由财务兼顾安排，包管乡镇当局平常运转资金必要。乡镇农田水利、门路交通等公益奇迹成长，由县级当局脚结壮地，兼顾思虑。第三，践诺公事消耗货币化改革。对乡镇公事消耗，能够货币化的，同等货币化，严厉核定标准，包干到人，堵塞付出漏洞。如今，**县在乡镇对交通费、欢迎费、通信费等公事消耗履行货币化改革，结果很好。改革后，乡镇原则上不再保存公车，乡镇现有车辆同等由县财务联合拢收，果然拍卖，拍卖所得资金返还给原乡镇，用作消赤减债专项资金。

5、化解乡村债务。债务题目不办理，乡镇就不大略走出窘境。化解乡村镇债务，总的原则应当是，禁止新债，摸清底数，分类处理，逐年消化。一是管好泉源，禁止新债。禁止新债，是消赤减债最实际最有效的办法。禁止新债，关键是要管住泉源；管住泉源，重点是要管住上级当局，上级当局要裁减对乡镇一级的行政束厄狭隘。要领先变化当局本能机能，不该管的事坚定不管，更不能让乡镇去管，把乡镇的事减下来；决议计划的各项中间工作、实情工程等要有明了的资金来历渠道，专款专用，不留缺口；不切当际的达标进级和考核活动，要坚定撤除；不准离开实际向乡镇下达税费收益任务，杜绝垫税、抵税、买税等现象。同时，也要进一步加强对乡镇的办理，践诺报刊征订限额、村组干部兼职、村组欢迎费结零等轨制，严禁乡村举新债。二是摸清底数，清收债权。周全构造债权债务料理，按债权债务产生时候、构成因为、商定利率、还本付息等环境，建立台帐，划清平常债务和不良债务，核销虚伪债务。根据“依靠法律、依靠政策、依靠大众”的原则，加大债权清收力度，对大众尾欠的积大哥税费，特别是税费改革今后产生的税费尾欠，采纳“张榜公告、果然评断”的方法，以村为单位构造大众评断债务人有异国归还本领，经果然评断，对实在异国归还本领的可以先挂帐，对有归还本领的依法依规期限清收。三是严厉政策，分类处理。对乡镇有效债务，履行分类处理，紧张经过议定五条路子处理：各级豁免一部分，县对乡、乡对村分级视环境豁免过去年度拖欠税费款、周转金借款，裁减乡村负担；依法处理一部分，分清乡镇企业欠款和当局欠款，企业所欠银行贷款由企业归还，企业无力归还的按《停业法》及其他有关法则处理；筹资归还一部分，对乡村两级的民间借款，经过议定拍卖乡村集体资产和林地、草地、水面等资本归还，同时，可以思虑建立消赤减债基金，对乡镇超收分成收益由县级财务建立偿债专户，用于归还债务；当局挂帐一部分，对各种公益性构筑欠款，乡村实在无力归还的，允许先挂帐，待机遇成熟时予以归还；国度消化一部分，对农村教诲“两基”达标构成的欠帐，由国度、省财务得当补助，对农村互助基金会再贷款，发起国度延长还款期限，豁免贷款利钱，以救助乡镇渡过难关。



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